2026年提前批额度收紧信号提前释放，土储专项债从‘可报’走向‘慎报’。当财政闸门与土地闸门同步微调，地方如何既保项目又保信用，成为今春桌面上的头号议题。

土地储备专项债券政策动向

财政部与自然资源部近期计划对土地储备专项债券项目进行相应调整，旨在严格控制新增土地储备项目，同时确保存量项目不受此次调整影响。部分区域已依据国家相关政策要求，对项目申报文件进行了修改和完善，但截至目前，正式的调整通知尚未正式发布。

回顾2024年10月12日，国务院新闻办公室在新闻发布会上宣布重新允许专项债券资金用于土地储备领域，并优先支持地方政府收购符合规定的闲置存量土地；对于确实存在需求的地区，也可将资金用于新增土地储备项目。这一政策举措的主要目标在于调节土地市场供需关系、减少闲置土地资源，并帮助缓解地方政府及房地产企业所面临的债务压力。政策执行过程中，强调需对新增土地储备项目进行审慎甄别和区别对待，以确保资源的合理配置。

2025年土储专项债城市层级发行状况

除山西省、内蒙古自治区、西藏自治区、青海省及贵州省五地未发行外，根据泓创研究院2025年发布的统计数据，全国土地储备专项债券发行累计涉及2446个项目，总金额达到5500.74亿元。

在这些发行中，新增土地储备项目数量为807个，对应发行金额为1777.40亿元，占总金额的比例为32.31%。

从城市分布来看，一线城市和二线城市的债券需求占据显著地位，合计占比68.50%，具体包括北京（177.62亿元）、上海（206.95亿元）、深圳（47.63亿元）等一线城市，以及西安（270.76亿元）、宁波（291.16亿元）、杭州（154.24亿元）等18个二线城市。

三线城市方面，共有19个城市参与发行，债券需求全国占比为6.89%，主要集中在金华（96.07亿元）、温州（80.49亿元）、襄阳（39.93亿元）和九江（31.10亿元）。

此外，三线以下城市数量为119个，债券需求金额为1220.84亿元，占比24.61%。

土地出让中的托底现象分析

托底拿地的评判标准

采用“拿地三年开工”作为评判标准，城投平台等在拿地后若能在三年内开工，则视为正常拿地；反之，若超过三年未开工，则被归类为“托底”拿地。

城市层级的托底差异表现

在不同城市层级中，一线城市几乎不存在托底现象；二线城市中，约有一半为城投平台等托底拿地；而三四线城市的托底比例则高达80%。

有效土地及开工情况

在2025年的土地出让中，仅有大约4亿平方米的土地被视为有效土地，能够进入实际开工阶段。这一数据与国家统计局公布的5.9亿平方米新开工面积较为接近。

托底拿地的市场影响与政策建议

城投平台等的大量托底拿地行为扭曲了市场机制，造成资源严重错配，同时增加地方债务风险，对行业健康发展构成不利影响。特别是对于三线及以下城市的新增土地储备项目，应当实施严格的审核机制。

土储专项债实施中的风险与优化路径

土储专项债的重启旨在刺激楼市回暖、化解地方债务，并作为深化财政改革的长期策略。然而，在实施过程中面临三大主要风险，需引起高度重视。

风险一：额度管理整合挑战

土储专项债额度已纳入地方整体专项债券额度管理，未进行单独划分。这要求债券包装应与本地土地市场供求状况、房地产存量化解进度、地区经济发展水平以及综合财力相匹配。禁止盲目扩大项目规模，否则可能加剧偿债风险，影响财政可持续性。

风险二：价格决策机制缺陷

价格决策涉及多个环节，包括成本价、评估价、基础价、集体决策价格、公示价格、最终收购价格以及未来拟招拍挂价格。当前集体决策机制往往流于形式，缺乏对项目的有效甄别和判断，导致决策过程存在漏洞，可能引发价格扭曲和风险积累。

风险三：政策理解偏差

部分地区未能准确理解政策要求，存在认识误区。需聚焦地区未来发展，妥善处理国有企业与民营企业、土地盘活、风险防范和地区经济发展间的关系。忽视这些因素可能导致资源错配和效率低下。

为应对这些风险，建议在项目谋划和储备中摒弃传统方式，确保土储专项债规模与当年本地区专项债券整体额度相匹配。同时，建立长期管理机制，优化集体决策程序，以有效支持重大项目建设、促进地区经济发展和基础设施补短板，最终消除价格风险由企业向财政转移的隐患。