5月28日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号）。这是城市更新领域的首部国家级专项规划，多家机构测算，“十五五”期间城市更新预计可带动10万亿元级投资。

与过去对比，从资金获取方式到项目申报方向，再到审批流程和土地政策，十五五规划在顶层设计上实现了系统性突破。 以下从四大维度展开深度解读。

一、资金渠道：从“单打独斗”到“钱等人来”

十五五规划构建了一套清晰的多元投融资体系。

1. 中央财政：定额补助

2026年度中央财政支持的15个城市已公示，分别为晋城、鞍山、长春、无锡、宁波、马鞍山、泉州、烟台、洛阳、荆州、深圳、桂林、贵阳、昆明、银川。

中央财政按区域对实施城市更新行动的城市给予定额补助：东部地区不超过8亿元，中部地区不超过10亿元，西部地区不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。

2. 专项债券：可用作资本金，规模大幅扩容

规划明确允许专项债券支持城市更新项目建设，并可用作项目资本金。2024年12月，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），首次将城市更新纳入专项债券用作项目资本金范围。可用作项目资本金的专项债券规模上限，也由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

案例：江苏省是首批专项债券项目“自审自发”试点省份，2025年、2026年共安排用于城市更新领域项目建设的专项债券超过200亿元。

3. REITs与社会资本：开闸提速

2025年12月，国家发展改革委发布《基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）项目行业范围清单（2025年版）》，新增“城市更新设施”类别，涵盖老旧街区、老旧厂区更新改造项目以及城市更新综合设施项目。规划同时推动符合条件的城市更新项目发行基础设施REITs，并支持企业发行公司债券、中期票据，吸引社会资本参与。

4. 责任共担：多方共同出力

规划明确“按照谁受益、谁出资原则，构建政府、市场、居民资金合理共担机制”。政府从“出资金”转向“出政策”，企业在获取更新权益的同时需承担开发运营责任，商业模式需做相应调整。

“十五五”的资金逻辑从“等钱到位再开工”转向“多元组合+资金先行+多方共担”。

二、项目方向：从“铺摊子”到“体检先行”

十五五规划用一套清晰的量化指标，指明市场方向。

1. 关键指标“三升一降”

重点改造建成20年以上、存在安全隐患、居民改造意愿强烈的小区，同步推进加装电梯和适老化改造。

2. 逻辑革新：“先体检，后更新”

规划确立城市体检前置机制：住房、小区、街区、城区四个维度先发现问题，体检问题清单直接转化为改造清单。企业申报项目必须有数据支撑，不能再凭经验拍脑袋。

3. 重大工程清单：14项行动，完整社区量化明确

规划明确了14项重大工程，其中完整社区建设扩面提质增效的量化目标尤为清晰——在5000个社区实施完整社区建设改造，新增口袋公园1.5万个，建设改造城市绿道2万公里。这一指标直接关联“一刻钟便民生活圈”理念，为社区商业和服务设施布局提供了明确方向。

三、审批环节：从“串联卡顿”到“并联通办”

过去审批的痛点在于“串联推进”——规划→住建→消防，一个卡住，全线停摆。十五五规划在审批制度上实现了系统性重构。

1. 正面清单+豁免清单：从“刚性管控”到“弹性管控”

2026年1月，自然资源部与住房城乡建设部联合印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），为审批改革提供了政策工具包。

正面清单：地方政府可制定土地混合利用正面清单，符合清单的项目视为符合详细规划，无需修改规划。科技研发、文化创意、医养健康等产业直接受益。

豁免清单：加装电梯、无障碍设施、充电设施等微更新项目，可制定规划许可豁免清单，直接实施无需审批。重庆、南京、秦皇岛等地已有成熟实践，福建在全省层面建立豁免清单制度。

2. 联合审查+并联审批：审批时效大幅压缩

审批逻辑从“串联”转向“并联”，是“十五五”城市更新审批制度改革的核心方向。

2026年5月，住建部和自然资源部联合印发《完善城市更新工程项目建设实施管理机制可复制经验做法清单》（建办厅函〔2026〕68号），系统总结各地30个审批改革经验，已在全国范围推广。

3. 分类施策+简化通道：老旧厂房迎来专门通道

四、土地政策：从“管控卡死”到“地留活路”

配合审批改革，土地政策同样力度空前。

1. 过渡期政策：5年缓冲，给足试错空间

利用存量土地、房产发展国家支持产业的，可享受不超过5年的过渡期政策——期间不改变用地主体和规划条件。过渡期满办理土地有偿使用手续的，在协议出让之外新增租赁方式，减轻一次性投入成本。

案例：北京门头沟区运用该政策支持老旧厂房更新，已纳入全国推广经验。

2. 临时利用规则：闲置资源可先“试再用”

在保障安全和远期规划的前提下，各地可制定空闲建设用地和存量建（构）筑物的临时利用规则。企业获取核心区域土地不再只有招拍挂一条路，通过城市更新获取存量地块正在成为新的拿地路径。

3. 存量资产摸排：分类处置

规划要求各地全面摸排城市存量资产底数，分类处置闲置土地、低效楼盘和停滞项目。

地方实践已经跑通

五、四大变化带来的企业机遇

十五五规划为城市更新开辟了一条全新路径。与过去相比，四大系统性变化正在重塑行业规则：

变化维度	过去痛点	十五五新政	对企业利好
资金	依赖财政和贷款，启动难	专项债作资本金+REITs开闸+中央补助	融资工具丰富，项目资本金压力减轻，可撬动更大投资
方向	铺摊子、凭经验拍脑袋	城市体检前置+14项重大工程	赛道清晰化（完整社区、老旧厂区等），精准立项有据可依
审批	串联推进、跑断腿	正面清单+联合审查+一窗通办	审批周期从数月缩短至数周，制度成本大幅下降
土地	管控卡死、存量难动	5年过渡期+临时利用规则	获取核心区域土地有了新通道，存量资产盘活路径打通

对企业而言，这四大变化意味着三重机遇：

第一，资金门槛降低，项目启动更快。 专项债券可用作项目资本金，叠加REITs退出通道，企业的资金杠杆空间明显扩大。江苏等地已安排超200亿元专项债，说明资金正在加速流向优质项目。

第二，审批提速，时间成本压缩。 北京丰台区“一窗通办”将审批时限压缩84%，海淀区43天拿施工证。这意味着企业从拿地到开工的周期大幅缩短，资金周转效率提高，项目落地的不确定性显著降低。

第三，存量资产价值重估，土地获取途径拓宽。 5年过渡期政策允许企业在不改变用地性质的前提下试水新业态，临时利用规则让闲置空间可以“先试再用”。对于具备运营能力的企业，通过城市更新获取核心地段存量地块，正在成为比招拍挂更经济、更灵活的路径。

申报建议： 建议企业尽早对接地方城市更新专项规划，主动研究本地城市体检报告，在诊断问题的基础上谋划项目；同时，摸清存量用地家底，精准匹配赛道（如完整社区、老旧厂区改造），并提前与金融机构沟通，用好专项债、REITs等多元化融资工具。

政策在变，机遇也在变。谁先读懂规则、主动对接，谁就能在“十五五”的城市更新赛道上占得先机。