6月8日，国务院新闻办举行国务院政策例行吹风会，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、自然资源部四部门有关负责人就《城市更新“十五五”规划》进行权威解读。
这是我国城市更新领域首部国家级专项规划，一系列资金安排和目标任务引发广泛关注。970亿元中央预算内投资、1600亿元超长期特别国债、惠及约800万户居民……这场发布会释放了哪些关键信号？将从何处入手？对企业和地方政府意味着什么？下文将对此展开梳理。
一、政策背景：从“增量扩张”到“存量提质”的战略转向
为什么要出台城市更新规划？背后是城市发展逻辑的根本转变。
住房城乡建设部副部长秦海翔在吹风会上指出：“当前我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。”换句话说，城市不能再“摊大饼”式向外扩张，而是要在已经建成的城市空间里做文章——老旧小区怎么改？地下管网怎么修？闲置厂区怎么用？这些都是城市更新要回答的核心问题。
秦海翔表示，规划明确了城市更新的时间表、任务书和路线图，提出了10项主要指标、23项重点任务、7个方面政策举措和14项重大工程和行动。规划聚焦增进人民福祉，从人民群众最关心的居住品质、公共服务、人居环境、基础设施等方面设置指标，对标创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市建设目标。
“十四五”时期，城市更新已打下一定基础。各地累计改造城镇老旧小区24万多个，惠及约1.1亿人，加装电梯12.9万部，增设养老、托育等社区服务设施6.4万个，建设改造城市地下管网100万公里。“十五五”时期，这一进程将全面加速。城市更新最受关注的核心问题之一是“钱从哪里来”。这次吹风会给出了清晰答案。
（一）两大资金渠道
国家发展改革委固定资产投资司负责人关鹏介绍了两条主要资金渠道：
第一，中央预算内投资城市更新专项。
2025年，中央预算内投资专门设立城市更新专项，2026年安排资金规模为970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民约800万户。
需要说明的是，中央预算内投资主要用于公益性基础设施和公共服务设施建设，包括老旧小区改造中的水电气热管网、安防消防设施、公共服务用房等，申报主体一般为财政预算单位或符合条件的国有企业。
第二，超长期特别国债支持地下管网。
关鹏表示，按照“两重”建设工作部署，国家发改委联合住房城乡建设部，通过超长期特别国债积极支持城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造，2026年安排资金规模为1600亿元，比上一年增加250亿元。
地下管网常被称作城市的“里子”，虽然看不见，却与城市安全运行和居民日常生活密切相关。这笔1600亿元将重点投向四类管网——燃气、排水、供水、供热——加快补齐短板，提高城市防灾减灾能力和综合承载能力。
（二）“硬投资”与“软建设”
关鹏特别提出了“硬投资”和“软建设”两大方向。
•“硬投资” ：按照“统筹规划，突出重点”“先急后缓，分步实施”的原则，优先支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等公共安全和民生保障类工程，统筹支持老旧街区、厂区改造提升等发展类工程。
•“软建设” ：将“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念贯穿全过程，围绕完善投入机制、提高投入效率，充分调动居民、企业等各方积极性，健全运营维护体制，推动形成多元可持续的城市更新长效机制。
这“两条腿走路”的思路，正是本次政策的关键所在——钱不仅要投下去，还要投得科学、投得可持续。
三、重点任务：三大工程齐发力
吹风会明确提出，“十五五”期间将实施民生工程、发展工程、安全工程三大方向。
民生工程：重点是推进“好房子”建设，持续改造城镇老旧小区，加快建设完整社区，提升城市公共服务品质。
发展工程：重点是增强城市发展动力，激活城市存量资源潜力，推进老旧街区、厂区改造提升，为新产业、新业态发展创造条件。
安全工程：重点是推进危旧房、城中村改造，加强城市基础设施建设改造，提升风险防控和应急保障能力。
地下管网作为安全工程的“重头戏”，“十五五”期间计划建设改造约77万公里。根据住房城乡建设部建筑节能与科技司司长陈少鹏在吹风会上提供的数据，其中燃气管网约20万公里、排水管网约17.5万公里、供水管网约17.5万公里、污水管网约10万公里、供热管网约12万公里。
四、投融资创新：社会资本如何参与？
城市更新需要海量资金，光靠财政远远不够。吹风会释放了一个重要信号——鼓励民营企业积极参与。
关鹏明确表示，在创新投融资机制方面，将支持各地因地制宜通过多种方式加大存量资产盘活力度，推动丰富金融产品和服务供给，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营。对投融资模式创新性强、有较好示范性的项目，中央投资将予以适当引导支持。
具体来看，不同业态、不同属性的项目应合理选择融资渠道。大体量、长周期运营项目可依托公募REITs等方式对接资本市场，中小体量项目可采用结构化融资，形成财政引导、金融赋能、社会资本参与的多元融资格局。
在实施机制层面，关键是要健全“城市体检和城市更新一体化推进机制”，坚持 “先体检、后更新”“无体检、不更新” ，全面开展城市体检，查找群众身边的急难愁盼问题，根据体检结果科学编制城市更新专项规划，精准推进项目落地实施。
五、盘活存量：让城市“沉睡”的资源活起来
城市更新不是简单的大拆大建，核心之一是盘活存量土地和空间资源。
自然资源部国土空间规划局局长谢海霞介绍，要按照规划提出的“全面摸清城市存量资产资源底数”的要求，通过建立上下贯通的自然资源管理和国土空间规划“一张图”，强化存量资源的摸排，弄清底数，在“一张图”上对存量资源进行全生命周期管理，打通部门数据共享，真正做到把资产管起来、让资源用起来、使城市活起来。
打个比方：一座闲置多年的老旧厂房，放在规划“一张图”上，相关部门就能知道它的产权归属、建筑状况、周边配套，进而判断是改造成文创园区、保障性租赁住房还是社区服务中心。“一张图”的本质，是让城市更新从“拍脑袋”走向“有数据、有依据”。
在法规制度方面，国家层面正在研究制定城市更新相关法规。目前全国已有4个省和20个城市出台了地方性条例，为城市更新实施提供了法治保障。六、典型案例：这些地方已经走在了前面
城市更新不是抽象的概念，在很多地方已经结出了硕果。以下是两个具有代表性的实践案例。
案例一：泉州红梅新村——“红梅模式”破解危旧房改造难题
泉州市鲤城区红梅新村是当地最集中的老旧预制板房小区，建于1978年，房屋结构老化、配套设施缺失等问题日益突出，传统征收模式在此遭遇瓶颈。
鲤城区创新推出“政府主导、群众出资、以旧换新、就地安置” 的危旧房改造新模式。通过定向定价商品房机制，以“等面积置换”替代传统“等价值置换”，既破解居民出资难题，又实现原址升级。项目还建立了“三色档案”分类保障体系，为独居老人、困难家庭量身定制租金补贴、养老对接等个性化解决方案。
最终仅用10天实现100%签约，800余户居民即将迎来“旧居焕新颜”的美好生活。目前项目已进入全面拆除阶段，预计2027年建成包含社区卫生服务中心、社区养老驿站等配套的新型宜居社区（具体建成时间以实际进度为准）。
这一案例印证了吹风会上强调的“政府主导、居民参与、企业协同”的多元共治理念。
案例二：西宁市老旧小区改造——从“独奏”到“合唱”
西宁市将老旧小区改造作为城市更新向基层延伸的重要切入点，累计改造1316个小区、16.12万套，累计完成投资38.9亿元，50余万群众享受到了政策红利。
值得关注的是其多级共商共建机制。在城西区多个老旧小区改造中，推行多轮群众意见征集流程，严格执行居民意愿征询、方案共审、效果共评的“四共”模式。社区和居民通过“互联网+”搭建沟通议事平台，从意见征集到方案设计全
程参与，使改造内容更加贴合居民实际需求。
这一实践直接呼应了吹风会上“充分发挥居民、企业等各方面积极性”的“软建设”要求，实现了从“政府给什么”到“居民点单”的转变。
七、接下来应该怎么做？
吹风会释放的不仅是政策方向，更是可落地的行动信号。以下面向企业和地方政府分别梳理实操要点。
（一）面向企业：找准赛道，算清账本
城市更新涉及领域众多，不同赛道对企业的能力要求和盈利逻辑差异巨大。企业需要根据自身资源禀赋，精准选择参与路径。
赛道一：建筑建材与工程服务——把握两大资金渠道，抓准项目落地节奏
吹风会明确，2026年城市更新领域的中央资金主要通过两条渠道下达：
一是中央预算内投资城市更新专项，规模970亿元，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等民生工程，同时统筹支持老旧街区、老旧厂区改造提升等发展类工程；
二是超长期特别国债，规模1600亿元，专项用于城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造。两项合计2570亿元，惠及约800万户居民。
对于建筑建材、工程机械、施工服务类企业而言，这意味着“十五五”首年即有明确的工程量释放。但不同渠道资金的申报主体和流程存在差异，需要提前布局：
•中央预算内投资：申报主体一般为地方财政预算单位或国有企业，资金主要用于公益性基础设施。民营企业若想参与，需与具备申报资格的地方国企或平台公司组成联合体，并提前签订权责清晰的分包或合作协议。
•超长期特别国债：同样要求申报主体为财政预算单位或国企，且项目需纳入国家重大建设项目库。2026年申报实行“跨年度储备、分批次申报”机制，各地进度不一，建议企业主动对接本地发改、住建部门，了解当前批次的受理状态和时间窗口。
⚠️ 企业风险提示：两类资金均严禁用于偿还旧债、楼堂馆所或房地产开发。民营施工企业不能直接作为申报主体，务必通过合法合规的联合体模式参与，并在合同中明确工程款支付路径与节点，避免因“借壳申报”引发的回款风险。此外，各地在中央资金基础上可能附加地方性配套要求，建议提前向主管部门核实。
赛道二：REITs与专项债融资——扩大资金盘
除直接申报国债资金外，企业还可积极参与以下融资工具：
•地方政府专项债券：专项债券可以投向城市更新领域中有收益的项目，还可以用作项目资本金。江苏省作为首批专项债券项目“自审自发”试点省份，2025年、2026年共安排用于城市更新领域项目建设的专项债券超过200亿元。企业在评估项目回报模型时，应将专项债券资金纳入融资结构，以降低自有资金压力。专项债用作项目资本金的制度安排（2024年12月国办发文件已明确将城市更新纳入专项债可用作项目资本金的行业），有望缓解符合条件的城市更新项目“启动难”问题。
•政策性银行与银团贷款：国家开发银行已发放城中村改造专项借款9781亿元，支持816个项目；农业发展银行也持续加大对城中村改造的信贷支持力度。此外，符合条件的项目还可通过综合开发、银团贷款等市场化模式获得金融支持。2026年5月，中原电气谷智能电力装备产业城市更新项目35亿元银团贷款成功签约并完成首笔投放，由国家开发银行牵头组建，中国银行、建设银行、农业银行、中原银行共同参与。
⚠️ 企业风险提示：专项债券和国债资金的使用有严格的审计跟踪，企业在承接相关项目时，资金使用必须与申报用途完全一致，做好全过程台账管理，以备后续审计核查。任何资金挪用行为都将面临严肃追责。
赛道三：产业运营与空间再造——从“开发商”到“运营商”
规划明确鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营，支持各地因地制宜通过多种方式加大存量资产盘活力度。对于具备产业运营能力的企业，存量空间的改造升级是重要机遇。
存量资产盘活的典型路径包括：老厂房改创意园区（保留工业遗存，植入文创办公业态）、闲置办公楼改公寓或社区服务中心、低效仓库改商业综合体等。企业在选择项目时，建议重点关注那些具备“增量空间”和“产业赋能”双重属性的项目——即在改造基础上能够引入新业态、创造持续现金流，而非一次性拆建了事。
此外，规划提出推动符合条件的城市更新项目发行REITs和资产证券化产品，持有大型商业资产或产业园区的企业，可将资产改造后推向资本市场，实现“建得好、卖得出、退得出”的良性循环。
⚠️ 企业风险提示：存量资产盘活项目对项目策划和运营管理能力要求远高于新建项目。企业入局前应评估自身是否具备产业导入和持续运营的核心能力，避免“拿下来、改不动、运营不起来”的尴尬。
（二）面向地方政府：统筹谋划，精准落地
地方政府的核心任务是将国家层面的政策红利转化为本地实实在在的项目成效。
任务一：摸清家底，抢占项目储备先机
城市更新的前提是“先体检、后更新”。规划要求对建成20年及以上的住宅小区开展专项体检，体检问题清单直接转化为改造清单。2025年全国已有297个地级市和152个县级市开展城市体检工作。
尚未开展城市体检的地区，应尽快建立体检组织体系。体检范围至少涵盖以下维度：
•老旧小区存量与等级（按2000年底前建成、危旧房、设施缺损程度分级）
•地下管网现状（燃气、排水、供水、供热管线年限、破损率、安全风险）
•低效产业用地（老旧厂区、低效仓储面积、产权归属与利用现状）
•历史文化资源（历史建筑、传统街巷的数量与保护状态）
体检结果不仅是为更新定方向，更是为资金申报提供关键佐证。以老旧小区改造为例，申报超长期特别国债需要明确改造户数、覆盖人口等量化指标，附居民意愿征询表（同意率需达90%以上）；地下管网改造则需要提供管网现状检测报告，明确改造管线长度、破损程度等核心工程量，配套泄漏监测设备，实现改造后漏损率≤8%的硬性指标。
任务二：盘清存量，打通规划“一张图”
吹风会上，自然资源部国土空间规划局局长谢海霞明确要求“全面摸清城市存量资产资源底数”，通过建立上下贯通的自然资源管理和国土空间规划“一张图”，强化存量资源的摸排，弄清底数，在“一张图”上对存量资源进行全生命周期管理。
地方政府应尽快启动存量资产普查。普查范围包括：闲置土地（含批而未供、供而未用）、低效利用工业用地、老旧商业建筑、闲置公房等。参照北京经验，引导存量建设用地供应占比达到65%左右，并逐步推动存量更新规模不低于新增供应规模。
“一张图”普查完成后，还需做好以下配套工作：
•建立城市更新项目常态化储备库和动态调整机制
•制定专项规划与配套政策，明确生态保护红线、公共服务底线与历史文脉保护要求
•推进相关法规制度建设（全国已有4省和20市已出台地方城市更新条例）
任务三：建立跨部门协同机制，提高资金申报通过率
城市更新项目资金申报涉及发改、住建、财政、自然资源等多个部门，审批材料多达数十项。建议各地参照部分地区经验，建立“跨部门审核会”机制，由发改部门牵头，定期组织住建、财政、自然资源等部门联合会审，提前发现材料漏洞，确保成熟一批、报送一批，避免单打独斗导致的反复补正和时限延误。
资金申报材料需重点把控以下环节：
•合规性：“四证”齐全（立项批复、规划许可、用地预审、环评文件）
•精准性：资金使用方案需明确国债占比（一般为20%-50%）、配套资金来源、拨付节点
•数据性：效益指标需量化（如管网改造后内涝次数减少比例≥50%，污水处理能力提升需明确日处理量增长数值）
任务四：创新投融资机制，吸引社会资本入场
这是吹风会“软建设”的核心内容。地方政府的核心工作是“搭台不唱戏”——搭建制度框架，让企业敢于进来、安心落地。
具体可从以下方面入手：
•创新土地供应方式：探索存量用地功能转换、混合用途、弹性年期出让等灵活机制。
•丰富金融产品供给：积极对接基础设施REITs、资产证券化产品、公司信用类债券等金融工具，用好“自审自发”试点等政策红利。
•加强政府资金增信引导：探索设立城市更新政府投资基金，采用“母基金+子基金”架构，由地方政府投入部分引导资金，以此撬动保险、信托等社会资本进入。
•完善居民参与和收益分配机制：在推进旧改时，提前布局居民沟通渠道，创新收益分配设计（如允许居民以房屋经营权作价入股，与改造资金共同形成股权基础，分享长期运营收益），构建政府、市场、居民资金合理共担机制，探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。
任务五：强化全过程监管，守住风险底线
“软建设”的另一层含义是建立长效的运营维护体制。地方政府在推动项目实施的同时，需同步建立以下机制：
•项目全周期监管机制，防范资本无序扩张与利益输送，保障居民合法权益
•运营维护资金保障机制，确保更新成果不因“重建轻管”而迅速退化
•不新增地方政府隐性债务的底线，所有融资行为须在合规框架内运行
（三）特别提醒：需要警惕的现实挑战
在积极把握机遇的同时，也需清醒认识到当前城市更新面临的三大深层挑战：
一是社会资本参与动力不足。 多地企业开展的城市更新项目依然难以盈利或处于较低的收益水平，一些地区开展城市更新仍以政府为主，民营企业参与不足。企业在评估项目时必须充分评估投资回报周期和风险。
二是公益性项目的盈利困境。 绝大多数公益性更新项目（老旧小区改造、管网更新）天然不具备商业可持续性，却被推向了市场化融资轨道，这种根本性错配是当前城市更新面临的核心困境。
三是多元主体协调难度大。 政府、企业、居民三者目标割裂——政府追求公共利益最大化却面临财政压力，企业聚焦短期开发利润而忽视长期运营，居民坚守个体权益却难以参与决策。这一问题的解决需要各方在项目实施中持续探索和磨合。
（四）两个值得关注的新动向
在规划发布后，以下几个方面值得持续关注：
动向一：存量房收购与收购类城中村改造加快落地。 规划提出将存量商品房收购用于安置房纳入城中村改造支持范围，同时明确统筹使用专项借款、专项债等资金支持城中村改造。对于资产负债表健康的稳健房企而言，可能存在以“存量换增量”的资产盘活机会。
动向二：居民端专项信贷产品或将推出。 规划首次提出探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。这意味着除专项债、国债等大资金渠道外，面向居民个人的更新专项信贷产品也在政策研究之中，有望为自主更新类项目开辟新的资金来源通道。
结语
《城市更新“十五五”规划》是我国首部国家级城市更新专项规划，其意义不仅在于明确了目标任务和资金安排，更在于推动城市发展方式的根本转型。从“硬投资”到“软建设”，从政府主导到多元共治，这场城市更新的大幕已经拉开。
近千万户家庭将在这场更新中受益，数万亿资金将流向城市空间的重塑。对于企业而言，这是战略布局的重要窗口；对于地方政府而言，这是提升城市治理能力的实战考场。
但也要清醒地认识到，城市更新绝非一蹴而就。它需要顶层设计与基层探索的结合，需要政府投入与市场力量的协同，需要短期建设与长期运营的衔接。正如秦海翔副部长在吹风会上所说，城市更新是推动高质量发展的综合性、系统性战略行动。唯有各方共同努力，才能将规划描绘的蓝图，变成人民群众可感可及的幸福生活场景。信息来源：国务院政策例行吹风会、中国政府网、新华社等官方渠道及权威媒体公开报道。
所有项目申报的具体条件、流程及受理时限，请以国家发展改革委及相关主管部门发布的正式文件或地方发改部门的通知为准。
