2026年5月22日，国务院正式印发《城市更新“十五五”规划》（国发〔2026〕12号），成为我国城市更新领域第一部国家级专项规划。6月8日，住建部、国家发改委、财政部、自然资源部四部门联合举行国务院政策例行吹风会，对规划作出权威解读。

《规划》全面总结了“十四五”时期城市更新工作，提出了10项主要指标、23项重点任务、7方面政策举措、14项重大工程和行动。在任务部署上，“十五五”期间将实施一批民生工程、发展工程、安全工程：民生工程方面，重点是推进“好房子”建设，持续改造城镇老旧小区，加快建设完整社区；发展工程方面，重点是激活城市存量资源潜力，推进老旧街区、厂区改造提升；安全工程方面，重点是推进危旧房、城中村改造，加强城市基础设施建设改造。

本文从大家最关心的 “怎么拿到钱、怎么申报项目” 出发，逐类拆解23项重点任务背后的资金支持体系和操作要点。

《规划》围绕10项主要指标，从“好房子、好小区、好社区、好城区”四个方面提出了23项重点任务。

完成这些任务，资金是关键。根据6月8日吹风会，中央财政、国家发改委、财政部已明确六大资金渠道：

（一）中央预算内投资——2026年安排970亿元，惠及约800万户居民

这是城市更新领域最基础的专项资金。

支持重点：城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等城市更新项目建设。

资金额度：2026年安排970亿元，推动改善居民居住条件，完善公共服务设施，惠及居民户数约800万户。

支持方向：据现行执行政策，城镇老旧小区改造重点支持2005年底前建成的小区（优先2000年前建成），支持内容包括基础设施更新（燃气、排水、供水、供热管网改造）、公共服务设施完善及楼本体改造等。

实操建议：这是覆盖面最广、门槛相对最低的资金渠道，建议各地住建部门优先申报。

（二）超长期特别国债——2026年安排1600亿元，较上年增加250亿元

“两重”建设（国家重大战略和重点领域）大力支持城市地下管网建设改造。

支持重点：城市燃气、排水、供水、供热等地下管网建设改造。

资金额度：2026年安排1600亿元，比上一年增加250亿元。国家发改委透露，“十五五”时期全国地下管网建设改造预计将投资约5万亿元。

支持方向：超长期特别国债重点覆盖项目的纯公益性部分，如地下管网维修、生态保护等没有直接收益但至关重要的环节。

实操建议：地下管网改造是当前最“对口”的申报方向之一，建议提前做好管网检测和技术方案储备。

（三）地方政府专项债券——可作项目资本金，试点范围持续扩容

专项债是地方城投、住建部门获取低成本建设资金的核心渠道。

政策红利：城市更新属于专项债可作项目资本金的行业，直接提升项目资金支持比例。同时，自审自发试点范围不断扩容，呈现“放宽准入、严审落地”的新格局。

必须满足的4个核心前提：

1.工程属性硬：必须有完整的建设清单、具体工程量、明确的验收标准和详细的年度投资计划，不能是模糊的规划概念；

2.结果边界实：改造形成的公共资产要能确权，公共服务能力要可持续，管理主体与权属关系必须清晰；

3.公益属性可核：民生改善、安全治理、补短板等效益，要能与分项工程逐条对应；

4.资金闭环闭合：资金来源、用途、支付节点、偿债安排要形成可审计、可追溯的完整链条。

可申报的5类城市更新项目：城镇老旧小区改造及配套基础设施；老旧街区公共性工程；老旧厂区结构与安全改造；棚户区与危旧房改造；城中村改造。

⚠️ 4条绝对不能碰的红线：

1.严禁大规模暴力拆迁、大面积推倒重建，纯拆迁类项目无法申报；

2.纯房地产商品房开发项目，不属于城市更新范畴，拿不到任何政策性资金；

3.单纯新建办公楼、楼堂馆所、闲置无用景观工程，直接一票否决；

4.新增隐性债务的项目，政府直接叫停。

（四）中央财政定额补助——50个试点城市先行先试，最高补助12亿元/城

2024年起，财政部会同住建部启动支持部分重点城市实施城市更新行动，连续3年累计支持北京、上海、沈阳、洛阳、乌鲁木齐、成都等50个重点城市先行先试。

补助标准：中央财政按区域对实施城市更新行动城市给予定额补助——东部地区每城补助总额不超过8亿元，中部不超过10亿元，西部不超过12亿元。资金根据工作推进情况分年拨付到位。

2026年度申报：范围为地级及以上城市，共评选不超过15个城市。每省（自治区）及新疆生产建设兵团可推荐1个城市参评。

必须满足的3个基础条件：

1.建立推动城市更新工作的组织领导和协调工作机制，具体实施范围相对集中，主要位于城市老城区；

2.城市财力满足城市更新投入需要，地方政府债务风险可控，不得因开展城市更新形成新的政府隐性债务；

3.2024年1月1日以来，在住房和城乡建设领域未出现重大生产安全事故或重大负面舆情事件。

竞争性评审流程：省级推荐→书面评审（按120%差额比例确定现场答辩城市）→现场答辩→集中公示。

资金支持两大方向：

①重点样板片区建设（城市基础设施品质提升、完整社区建设与小区配套设施改造、历史文化街区活化利用等）；

②城市更新机制建设（项目储备和生成机制、资金安排筹措和行业发展长效机制等）。

（五）城镇保障性安居工程补助资金——支持城中村改造、老旧小区改造、危旧房改造

财政部安排该项资金支持城中村改造、城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等重点任务。各地可根据项目实际统筹使用。

（六）税收支持政策——符合条件的更新主体可享受现行税收优惠

财政部经济建设司司长郭方明在吹风会上明确表示：“除了财政资金支持外，我们也同步实施好税收支持政策，符合条件的城市更新主体可享受现行有关税收优惠政策。”

存量土地盘活“五年过渡期”政策：自然资源部在吹风会上明确——老旧厂房、闲置楼宇如果转型为文创、养老等产业，五年过渡期内原用地主体可暂不变更用地性质、无需补缴土地价款，待过渡期满后再完善用地手续。

【行业分析】资金结构全景图

据行业咨询经验，多地已落地的片区城市更新资金拼盘实践中，资金结构大致如下：财政类资金（中央预算内投资+超长期特别国债+地方配套等）约占25%-30%；政策性中长期专项贷款约占30%-38%；属地国资平台自筹+城市更新产业引导基金约占20%-25%；民企投资、REITs、ABS、居民自筹等社会资本约占12%-18%。其中国开行、农发行投放的城市更新政策性中长期贷款期限普遍较长，适配大片区综合改造、市政管网系统性更新等大额长周期项目。

（一）2026年优先度较高的5大项目类型

按资金扶持力度和申报成功率排序：

类型一：老旧小区改造（体量最大、申报通过率常年较高）。

包含业务：外墙翻新、路面修补、水电管网更换、老旧电梯加装、垃圾分类站点、门禁安防、绿化升级等。属民生刚需，中央+地方双重资金兜底。

类型二：城中村综合提质。

注意，当前城中村项目主流模式是“整治+升级+运营”，包含村内管网雨污分流、消防设施整改、巷道翻新、出租房标准化改造、公共停车场建设等。

类型三：老旧厂区/老旧街区活化。

盘活废弃老厂房、旧商业街，改造成文创园、创业孵化基地等。优质项目可申报专项债、特别国债双重资金。

类型四：地下管网改造升级。

城市“里子工程”，超长期特别国债重点支持方向。涵盖供排水、供热、供气等老旧管线更新，雨污分流改造，地下综合管廊建设。

类型五：历史文化街区保护提升。支持历史文化名城、街区内历史建筑及公有建筑的修缮加固、传统街巷整治以及配套基础设施建设。

（二）超长期特别国债申报流程

申报流程：通过“国家重大建设项目库”线上申报，同步线下提交资金申请报告及相关附件→经县区、市级发改委逐级审核→省级发改委汇总上报→国家发改委联合财政部组织评审。申报实行跨年度储备机制，未纳入储备库的项目不得申报。

前期手续要求：项目须完成审批、核准或备案手续，取得用地、环评、规划等必要前期文件。对亟需支持但手续暂不全的项目，可凭县级以上人民政府出具的书面承诺函先行申报，承诺在开工前补齐全部手续。新开工项目应基本具备开工条件；在建项目累计投资完成额须低于80%。

材料清单：资金申请报告、可研报告及批复、项目代码、用地预审与选址意见书、环评批复、节能审查意见、自筹资金落实证明（建议自筹占比≥40%）、地方配套资金承诺函、管网改造工程明细表（须量化，禁用“一批”“若干”等模糊表述）。

审核重点：投向领域是否符合“两重”支持范围——地下管网项目须在项目库中按“排水/供水/供热/燃气”精准勾选，不可填“其他”。前期手续合规性为最高权重，产权归属须明确。已完工项目不得申报，同一项目不得同时申请超长期特别国债和中央预算内投资。

注意事项：超长期特别国债与专项债可协同用于同一项目的不同建设内容——国债覆盖纯公益性部分，专项债承接有收益的配套内容，但同一建设内容不得重复申报。资金下达后须确保当年6月底前实质性开工，年底前完成不低于80%的实物工作量，进度严重滞后的项目将被收回资金。国债资金须专款专用，项目单位需按月填报调度任务直至项目验收。

（三）中央预算内投资申报实操要点

申报流程：通过“国家重大建设项目库”线上申报 + 线下提交单行材料→经省级发改委审核→报国家发改委→审核通过后由财政部下达资金预算。

前期手续要求：项目应已完成审批、核准或备案程序，取得规划、用地、环评等必要前期手续，确保在资金下达后能够尽快开工建设。处于概念策划阶段的项目不予支持。

材料清单：申报材料需包含可研报告、用地规划文件、环评节能文件、配套资金证明等。

审核重点：项目是否符合专项支持范围、前期手续是否完备、地方资金是否落实，已完工项目不得申报。

（四）专项债项目申报4个必备要素

不论申请哪类资金，专项债应用都必须满足四个核心前提：①建设内容可核；②资产权属明确；③公益属性可追溯；④资金闭环可审计。

（五）中央财政定额补助申报要点

2026年度申报流程：省级推荐→书面评审→现场答辩→集中公示。申报城市需编制城市更新工作方案，包括项目储备和生成机制、城市体检评估体系、城市更新专项规划等机制建设内容。

基于对《城市更新“十五五”规划》及配套政策的深入分析，结合6月8日国新办吹风会四部门最新解读，我们提出以下核心建议，供地方政府、城投平台和相关企业参考：

一、项目谋划先行，不可被动等待。 政策性资金管理已从“被动争取”转向“主动谋划”，核心是围绕区域资源禀赋与发展规划，建立“实施一批、储备一批、谋划一批”的滚动机制。

二、精准对标申报条件，避开四大红线。 大规模拆迁、纯商品房开发、新建楼堂馆所、新增隐性债务——据行业实操，这四条红线碰直接出局。

三、多重资金拼盘提高成功率。 据行业资料显示，城市更新项目在规划定位不准或资金拼盘不合规的情况下容易导致申报受阻。建议项目单位在谋划阶段就同步设计多元资金渠道的组合方案。

四、利用存量土地盘活政策降成本。 自然资源部在吹风会上明确，老旧厂房、闲置楼宇转型文创、养老等产业，五年过渡期内无需补缴土地价款。建议各地提前摸排存量资产资源底数。

五、关注2026年新增申报窗口。 2026年是“十五五”开局之年，中央和地方密集出台支持政策。各地应尽快对接发改委、财政、住建部门，加快项目储备和前期手续办理，切实提升项目申报成功率。

《城市更新“十五五”规划》的落地，标志着我国城市发展正式进入存量提质增效的新阶段。23项重点任务、10项主要指标，每一项背后都是真金白银的政策红利。

对于地方政府和城市更新参与主体而言，当前最重要的是：看懂资金渠道、选准申报类型、避开红线误区、提前谋划储备。

亿科咨询将密切关注各资金渠道的后续申报通知，持续为大家提供最新政策解读和申报辅导。如有具体项目咨询需求，欢迎联系我们。

信息来源：中国政府网、住房城乡建设部官网、财政部官网等。

免责声明：本文仅供政策研究参考，具体申报请以各部门正式发布的最新文件为准。